“十五五”税制改革前瞻：从规范税收优惠到重构地方税体系

2026年是“十五五”规划的开局之年，税制改革被置于前所未有的战略高度。从规范税收优惠、财政补贴政策，到消费税征收环节后移，再到个人所得税综合征收范围扩大，一系列改革信号密集释放。这些改革举措看似各自独立，实则共享同一个深层逻辑：以制度化的确定性取代碎片化的博弈，以法治化的规范取代差异化的竞争，最终服务于全国统一大市场建设和高质量发展的战略目标。围绕“十五五”税制改革的核心方向与深远影响，多位财税专家给出了深度解读。

一、规范税收优惠：为全国统一大市场扫清“政策洼地”

长期以来，部分地方政府通过税收返还、财政补贴等方式形成“税收洼地”，以此提升招商引资吸引力。中央财经大学财政税务学院副院长孙鲲鹏向记者指出，此类举措所滋生的“开票经济”，不仅导致地方GDP虚高、税收收入降低，更容易引发政府间“内卷式”竞争，阻碍资源合理配置与营商环境优化，割裂全国统一的市场竞争秩序。

2026年政府工作报告明确提出“规范税收优惠、财政补贴政策”。中国人民大学行为实验财税研究中心研究员魏天骐向记者强调，2026年要为规范税收优惠政策相关工作“打地基”，建议全面清理量化现有优惠补贴并形成公开清单与责任链条，为新增优惠设置红线，建立动态评估退出机制。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，规范税收优惠、财政补贴政策，既能服务于推进全国统一大市场的建设，避免各地违规的“税收洼地”，又能稳定宏观税负，维护国家财政可持续性和财政安全。他建议，下阶段有必要对现行的税收优惠政策进行系统梳理，整合并精简重复的政策内容，将有限的资源聚焦于基础研究、绿色发展以及乡村全面振兴等关键领域。

全国政协委员、湖北经济学院院长方洁则从法律层级角度提出建议，认为可考虑提升税收优惠政策的法律层级，增强市场预期的稳定性，同时建立定期评估和退出机制，对政策效果及其延续必要性进行持续分析。方洁认为，这是财政科学管理中制度建设层面的重要发力点，将有利于深入整治“内卷式”竞争，服务于全国统一大市场建设。

北京国家会计学院副院长、教授李旭红分析指出，从经营主体角度看，税收优惠、财政补贴能够减少企业的资金流出，增加资金流入，但在经济高质量发展过程中，提高资源配置效率十分重要。因此，税收优惠、财政补贴要更加精准，重点向民生保障领域及国家重大战略项目倾斜，不能成为“内卷式”竞争的助推器。李旭红还强调，政策确定性是稳定市场信心的关键，事后通过财政监督、税收征管查处不规范使用财政补贴、税收优惠的行为，不如事前通过提升政策确定性的效果更好。

国家税务总局资深研究员、著名财税专家石坚在专题讲座中同样指出，“十五五”税制改革的核心方向之一就是规范税收优惠，并特别强调了构建地方税体系的重要性。

二、消费税改革：从“生产地征税”到“消费地征税”的范式转换

消费税改革是“十五五”税制改革的核心议题之一。2026年政府工作报告明确提出“调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”。多位专家指出，这一改革的核心是从“生产地征税”转向“消费地征税”。

安永大中华区税收政策主管合伙人沈瑛华在接受采访时表示，此前消费税长期在生产、进口环节征收，调节功能在一定程度上有所受限。未来倘若征收环节后移至销售端，税收调节的信号将更直接地传导至终端消费行为上，有助于消费税回归其作为行为调节税的定位。

沈瑛华进一步指出，2026年政府工作报告将税率调整与征收环节后移并列提出，为市场释放出税负整体保持合理水平的积极信号，回应了业界长期以来对于“环节后移但税率不调整可能导致实际税负上升”的核心关切。从营商环境角度看，她期待消费税改革中可以将税率、征收环节、纳税主体等核心要素以法律形式固化，“企业才能在稳定、透明、可预期的税收环境下做出合理的中长期经营安排”。

更为重要的是，随着消费税征收环节后移并稳步下划地方，将有助于缓解地方财政压力，拓展相对稳定的地方税源，推动地方税源结构向更具稳定性和可持续性的经常性税种优化。沈瑛华透露，2025年我国国内消费税收入规模达到1.69万亿元，改革后部分品目征收环节后移并稳步下划地方，有利于拓展地方自主财力，优化地方税源结构。

石坚教授在讲座中同样重点分析了消费税征收环节后移对央地财力格局与市场环境的深远影响。

不过，改革也面临现实挑战。北京大学经济学院财政学系主任刘怡曾去西部某产油大市调研，该市每年从石油燃料这一税目的消费税附加税上就能取得近20亿元的地方级收入，如果收入分享制度不调整，征收环节后移，该市财力将明显受损。中信建投证券研报分析称，本轮消费税改革有望聚焦“征收环节后移、收入增量下划地方、征管体系同步强化”三条主线推进。沈瑛华也指出，消费税征收环节后移涉及税源从生产地向消费地的结构性转移，如何建立合理的央地分配和区域均衡机制，是顶层设计需要统筹考量的核心议题。

三、个人所得税改革：从“做减法”到“调结构”的逻辑之变

个人所得税改革是“十五五”税制改革的另一重要方向。“十五五”规划纲要提出，加大税收调节力度和精准性，健全自然人税费服务和监管体系，实行劳动性所得统一征税。充分发挥专项附加扣除政策作用，加大个人所得税抵扣力度。探索完善资本利得税收调节机制。

北京国家会计学院副院长、教授李旭红在接受专访时表示，“十五五”规划纲要中关于个税的表述，最大的特点在于更加突出“精准调节”和“系统协同”，不仅强调税制本身的完善，还更加注重个税在收入分配格局中的功能发挥，统筹税负公平与收入分配调节，改革导向更明确、制度设计更成熟。

李旭红进一步阐释，综合与分类相结合的个人所得税制度，核心是对部分性质相近的所得实行按年汇总计税、年度汇算清缴，对其余所得实行分类计税，既兼顾税收公平与征管效能，又更好体现量能负担原则。未来将逐步扩大综合征收范围，最终实现由“目前的初步结合”向“更彻底的结合”迈进。

针对“十五五”提出健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，李旭红分析认为，这主要基于收入分配格局优化与税制结构完善需要。当前居民收入来源日趋多元，资本性、财产性收入占比逐步提升，原有税制对该类所得调节力度不足，易出现税负失衡。同时，新业态下税制不匹配问题突出，原有税制易产生征管盲区与避税空间，此举旨在进一步完善税制体系，堵住收入性质转换、核定征收避税等漏洞。

回顾个税改革历程，2018年开始的第七轮个税改革大幅降低了中低收入者税负，2019年减税规模超过4400亿元。但也带来了一些结构性问题——国家税务总局发布的2023年度个税汇算清缴数据显示，我国取得综合所得的人员中，无需缴纳个税的人员占比超过七成。上海财经大学公共政策与治理研究院院长田志伟指出，“每次提高基本减除费用标准，实际是高收入人群减负更明显”，基本减除费用标准过高，部分抵消了个人所得税整体的收入分配调节效应。

复旦大学经济学院教授刘志阔认为，我国个税目前在运行格局上呈现出“低收入群体免税、中等收入群体负担集中、高收入群体贡献不足”的特征。业内的共识是，只有做大个税规模，个税才能真正发挥调节收入的作用。而“十五五”规划纲要提出的扩大综合征收范围、健全经营所得和资本所得税收政策，正是在为这一目标铺设制度轨道。

石坚教授在讲座中也重点分析了个税制度完善对央地财力格局与市场环境的深远影响。

四、共通趋势：从“碎片化”走向“制度化”的系统重构

纵观“十五五”税制改革的核心方向，一条清晰的主线贯穿其中——税收治理正从“碎片化”走向“制度化”，从“地区差异”走向“全国统一”，从“依赖优惠”走向“法治规范”。

规范税收优惠通过负面清单管理和政策整合，破除“税收洼地”乱象，为全国统一大市场建设扫清制度障碍。正如孙鲲鹏所言，统一政府行为尺度，防止地方政府以“政策竞赛”扭曲市场机制，是各地加快融入全国统一大市场的必然要求。

消费税改革通过征收环节后移和收入下划地方，推动地方政府竞争逻辑从“招商引资”转向“优化营商环境与消费环境”。上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇指出，各级政府将从依赖不稳定的区域性优惠收入，转向依靠法治化税制的可持续收入。

个人所得税改革通过扩大综合征收范围和健全资本所得税收政策，推动税制从“做减法”走向“调结构”，从普惠减税走向精准调节。

正如罗志恒所言，“十五五”财政政策应从收入端减税降费政策为主转向支出政策为主，推动收入政策从数量规模型转向效率效果型。石坚教授也强调，改革将对央地财力格局与市场环境产生深远影响。

对广大经营主体而言，这意味着营商环境将更加稳定、透明、可预期——规则是统一的、可预期的，而非因区域而异的、因政策而变的。在税制改革从“碎片化”走向“制度化”的时代进程中，主动适应改革方向、将合规经营融入发展战略，才是企业行稳致远的根本之道。