中国式现代化税务实践中的预期管理浅析

在高质量推进中国式现代化税务实践之税务工作新主线中，“中国式现代化税务实践”明确了税务工作的时代定位，“高质量推进”则对税务工作提出了基本要求。中国式现代化税务实践由多方面共同构成，如何将预期管理引入并融合进税务工作新主线中，使之成为“高质量推进”的重要组成部分，值得认真研究。那么，什么是预期管理？预期管理在特定制度要求和体制安排下的共性和个性是什么？将预期管理引入我国社会主义市场经济体制下的税收活动要把握什么特点？这些都是要认真回答的问题。这里有四个基本判断。其一，预期管理是指政府通过各种政策引导形式来稳定社会预期，使政策更好发挥作用。预期管理是一种政策工具、一种机制运作。这是共性。其二，预期管理作为政策工具和机制运作，是在一定的政治经济体制下通过政策引导作用于市场主体决策的。因此，在特定制度体制下运用的预期管理必然是共性和个性的结合。在我国社会主义政治制度和社会主义市场经济体制下运用预期管理，必须要坚持把握共同特征和突出中国特色的统一。其三，我国学者在宏观经济、货币政策、房地产调控等相关领域开展了预期管理机制研究，但税务领域对预期管理的系统分析还相对缺乏，必须加以重视，且必须在共性和个性结合的前提下研究税务领域中的预期管理。其四，中国式现代化是既有共性、更有个性的现代化，中国式现代化税务实践也是既有共性、更有个性的税务实践，而中国式现代化税务实践中的预期管理也必然要求是既有共性、更有个性的预期管理。这样一种税务预期管理是服务国家大局、展现制度优势、体现税务作为的体制机制。基于此，本文将从时代内涵、体制机制、目标定位和政策建议四个方面对中国式现代化税务实践预期管理进行初步分析。

一、中国式现代化税务实践预期管理的时代内涵

预期管理作为宏观经济治理的重要部分，在有效协调政府与公众之间信息交流、稳定社会预期等方面发挥着重要作用，有助于实现政策的预期效果。税收是宏观调控的重要手段。在税务实践中引入预期管理，将有助于更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。这是中国式现代化税务实践预期管理的时代内涵。我们可以从以下三个方面来加以把握。

其一，引入预期管理有助于更好地落实党中央重大决策部署。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统揽全局、把握大势，在新时代经济发展伟大实践中不断深化对发展阶段和发展规律的认识，从认识、适应、引领经济发展新常态到立足新发展阶段、推动高质量发展，从完整准确全面贯彻新发展理念、构建新发展格局到统筹高质量发展和高水平安全，提出了一系列新理念新思想新战略，引导了当前和今后一个时期我国经济发展的重要预期。2018年7月，中央政治局会议首次提出“六稳”“六保”，“稳预期”是其中重要一环。从2021年起，中央经济工作会议连年都提到预期问题。2023年12月，中央经济工作会议明确提出：改善社会预期，提振信心。其中，有别于此前“稳增长、稳就业、稳物价”的表述，“稳预期”替代“稳物价”进入“三稳”序列，并居于“三稳”之首。2024年12月，中央经济工作会议明确提出，“把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能”，要求“加强预期管理，协同推进政策实施和预期引导”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，并对税务领域改革进行了全面部署。综上，党中央关于经济工作“稳中求进”的总基调和关于财税改革的重大部署，为当前和今后一个时期中国税收发展提供了稳定可靠的预期，是广大纳税人预期稳的根本来源。税务部门作为国家垂直管理的政治机关，应坚决迅速、一贯到底抓好党中央关于“稳预期”决策部署在税务领域的落地落实，更好推动中国特色之税务预期管理，高质量推进中国式现代化税务实践。

其二，引入预期管理有助于高水平建设效能税务。在当前高质量推进中国式现代化税务实践中，我们要按照国家税务总局的要求，高水平建设效能税务。要以科学精细、务实高效的管理理念为遵循，以持续深化依法治税、以数治税、从严治税为基本方法，以坚决当好党中央决策部署的执行者、行动派、实干家为根本要求。因此，将预期管理引入并应用于效能税务建设，更加注重与纳税人预期的呼应联动，更加注重长期效应和政策效果，必将为高水平建设效能税务提供更有力的抓手和更坚实的载体。我们要探索建优建强效能税务的操作工具和方法路径，有效引导纳税人对宏观政策、财税改革等形成正向预期，提振发展信心。这些都会对加快建设服务型政府下的税务机关，实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”，实现税收工作法治化、数字化、严管化具有重要的现实意义。面对法治化进程，预期管理将有效加强税法普及宣传效果，帮助纳税人更好学习、理解、运用税法，从而更好推进“依法治税”，以高水平法治助力高效能治理。面对数字化进程，预期管理将进一步提高信息对称性，充分发挥海量数据资源和强大算法算力的作用，不断提高“以数治税”能力和水平。面对构建严管体系的要求，预期管理以其高效能、高精准、高协同优势，将推动健全“事事明责、人人尽责、失责必问、问责必严”的责任落实机制，把“从严治税”的要求落实到税收工作的全过程和各环节，并内化为税务干部的自觉行动。

其三，引入预期管理有助于进一步推进征纳互信和企业合规经营。从市场主体的税负预期看，当前面对经济下行压力，企业对税款征收尤其是税款查补的感知往往会更加明显，因此，引导纳税预期、促进预期均衡十分重要。从市场主体的安全预期看，对绝大部分合法经营纳税人而言，能够合理规避纳税安全风险就如同自然人对自身的安全需求一样，是不可或缺的内在需求。由于经济运行和税收政策存在一定的复杂性，加之受纳税人对税收政策理解程度、财会人员业务能力以及信息不对称等诸多因素影响，在实际工作中会不可避免出现一定的纳税安全风险。税务部门强化预期管理，以规范信息公开、及时政策辅导等手段合理引导市场主体的纳税预期，采取事先裁定、事前询复、政策找人、风险提示等管理和服务手段，在事前满足企业规避涉税风险的需求，有利于增强企业的纳税预见性和主动性，实现合规经营、降低征纳成本。而纳税人端的税法遵从度提升会促进依法治税的进程，从而使税企合力同题共答，提升税收治理效能。

二、中国式现代化税务实践预期管理

在中国式现代化税务实践中引入预期管理，本质上是构建一种在我国社会主义制度安排下的税务管理的体制机制。预期是市场主体的重要本能，是影响其从事经济活动的重要因素。预期管理始终要紧扣这一特征发挥作用，跟踪从预期形成发展到参与经济活动的完整过程。笔者认为，要从四个相互联系的维度来把握经济：一是经济活动；二是经济体制；三是经济政策；四是经济政治。预期管理就是要体现体制支撑、展现政策作为、服务政治大局、促进经济发展。预期管理就是要反映上述四个维度要求，税务预期管理当然也不例外。我们要从这四个维度来充分认识我国税务实践引入预期管理的体制机制特点和优势。

其一，税务预期管理要能对市场主体从事经济活动提供足够信心，从而为税收收入提供更加稳定的税源基础。就经济活动而言，我国经济运行仍面临不少困难和挑战。同时必须看到，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，今后要加快传统产业升级，大力发展现代新型产业，布局未来产业，通过更大力度支持科技创新和“两新”，壮大新引擎、培育新动能，助力市场主体向新向好，着力推动宏观经济“质的有效提升”和“量的合理增长”。特别是我国具备经济快速发展、社会长期稳定的优势，在这种长期稳定的环境下，以中长期预期管理引导税务工作稳定发展是可行且可信的。简言之，我国经济长期稳中向好，为税收收入提供了强大的税源基础。

其二，税务预期管理要让市场主体坚信经济体制的优越性，从而使税收发展具有更加坚实的体制保障。社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的重大理论和实践创新，是推动经济发展的重要体制保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义市场经济体制改革，把坚持和完善社会主义市场经济体制摆在全面深化改革的重要位置，谋划和部署一系列重大任务和举措。党的二十届三中全会对到2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制作出新部署，不断完善社会主义基本经济制度，加快完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动我国高质量发展取得新成效，推进国家治理体系和治理能力现代化。特别是推进高水平科技自立自强，推进高水平对外开放，建成现代化经济体系，加快构建新发展格局，推动高质量发展，必将为税收提供稳定长久的体制环境。因此，我国税务预期管理必须充分反映社会主义市场经济体制的本质要求，使广大纳税人相信一切经济活动都与特定经济体制安排相联系。只要纳税人对经济体制有信心，其参与经济活动就会更有信心。

其三，税务预期管理要成为经济政策的内在组成部分，从而为税收实现提供更加有力的政策支撑。在我国，税收政策作为宏观经济政策的重要组成部分，能够有效发挥逆周期调节作用。税收政策的制定与国家宏观经济的发展战略高度协同，与财政、货币政策等其他宏观政策协调配合。在经济下行时，政府及时出台大规模的减税降费政策，稳定企业的税负预期，进而平稳企业的生产经营决策，有助于防止经济衰退。而在经济过热时，税收政策可以调整特定行业的税负变化以抑制过度投资和消费，实现宏观经济的稳定发展。这些政策在制定时与国家整体的经济结构调整战略相匹配。各部门政策之间也相互协调，形成政策合力。这是中国特色宏观调控体制的优势体现，为引导预期提供了一致的政策基础。在推进中国式现代化税务实践中，要通过宏观政策运用发挥税收职能作用，更加注重保护纳税人的合法权益；要通过有为政府来落实已出台的税收法律，使之有助于加强税收法律的执行，有力提升纳税人的税法遵从度，实现税收治理的政治效果、法律效果、政策效果和社会效果的统一。税务预期管理就是要广大纳税人明确在给定经济体制下的税收活动是可以通过有效经济政策来调控，以实现市场在资源配置中的决定性作用以及使政府更好发挥作用，从而形成并巩固稳定的预期。

其四，税务预期管理要让市场主体对政治制度安排充满自信，从而使税收改革有效服务于国家长治久安。我国税收制度根植于政治体制，具有独特的政治优势。税收立法权主要集中在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会，充分保障了税收政策在全国统一规范的制度框架下有序地开展实施。加之，税收管理体制以“统一领导、分级管理”为原则，实行集中统一的管理体制和政策执行机制。这种高位推动、上下联动的垂直管理体系，保证了税收政策执行的统一性和高效性，同时又显示出较高的灵活性和适应性。特别是财税体制改革新部署的核心重点在于完善中央与地方财政关系，构建“扁平化”的分级财税体制，明确中央与地方事权划分，并实现与之相匹配的财权配置，对于充分调动中央和地方两个积极性、推动高质量发展必然产生强大驱动力。我国以人民为中心的发展思想体现到税收上，就是对“人民税收”理念的践行，即“取之于民、用之于民”。这必然要求注重社会公平正义的税制选择，进一步优化税制结构，在减轻中低收入群体税收负担的同时，向高收入群体合理征税，缩小贫富差距，更好发挥税收在调节收入分配中的积极作用。简言之，税务预期管理就是要让广大纳税人理解中国特色政治经济税收观，坚定对政治制度引领下税收制度改革、税收政策运用和经济税收活动的稳固信心，强化对“党管经济”“党管税收”“党管改革”等重要理念的认同。

三、中国式现代化税务实践预期管理的目标定位

推动中国式现代化税务实践预期管理是需要长期努力的系统工程，必须有明确的目标定位。笔者认为，从稳定纳税人预期的角度出发，以引导纳税人积极参与经济活动为方向，以纳税人能够对我国政治制度和经济体制有自信为支撑，我们还必须确立税务预期管理的目标定位。从中长期发展来看，税务预期管理的目标可以落实在税收法定性、政策确定性和改革长远性这三性要求上。

其一，税务预期管理之目标要更加突出税收法定性。法治对于全社会成员各种行为和活动具有稳预期的保障作用。引入预期管理，为市场主体主动遵从提供稳定的预期，必须落实税收法定原则。一方面，要通过税收立法计划预先明确政策的执行时间、税率、征收范围等细节问题，避免频繁调整和突发政策变化给市场主体的活动带来不确定性，为企业提供明确的经营预期，降低投资和经营风险。另一方面，要持续提升税收立法过程中的透明度，增加公众在税收立法中的参与度，提高税收法治的规范性。尤其对于重大税收政策的出台，要更为广泛地听取公众意见，积极通过立法听证会、征求意见稿等民意调查渠道进行立法论证。要继续加快税收立法步伐。2024年12月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议三审通过的《中华人民共和国增值税法》，就是落实党的二十届三中全会精神、加快税收法定进程的最新例证，对稳定纳税人预期起到积极作用。与此同时，《中华人民共和国税收征收管理法》作为规范税收征纳关系的重要法律，其修订也应进一步加快。要对新业态以及社会保险费和非税收入等业务的征收管理作出明确规定，为规范行为和维护权益提供法律支撑，正确引导纳税人预期。同时，对于税务执法中的相关程序、指引、指南等内容，也应该提升法治化水平，统一相关标准并对外发布，更加努力维护好法治正道，坚持严格规范公正文明执法，为市场主体合规经营和加快发展创造良好的法治环境，共同打造和维护更加公平公正、充满活力的经济税收秩序，增强税收征管行为的可预测性。

其二，税务预期管理之目标要更加突出政策确定性。从预期管理层面思考税收政策，就是要强调政策的连续性、稳定性、可持续性，构建稳定的税收环境，增强税收政策的可预期性。在制定税收政策时，应全面考虑其对所有市场主体的影响，并持续进行评估和调整，避免因税收优惠政策而造成市场主体间的不公平竞争。对现行和新出台的税收政策，应尽可能地从国家层面对其执行口径进行明确，统一全国执行口径，减少地方的自由裁量权，避免各地政策执行口径不一造成相互矛盾、税负不公的情况。要延续、优化、完善并落实好前期出台的各项减税降费政策，确保企业应享尽享税费红利，同时将部分行之有效的税费政策上升至法律层面，形成长期性制度安排，稳定企业长久预期。应持续清理规范与税收收入挂钩的地方性政策，坚决遏制地方招商引资中违规引税返税等内卷式竞争行为，以破除地方保护和区域壁垒，积极推动全国统一大市场建设，营造公平竞争的市场环境，避免因政策不一致导致的区域预期失衡。

其三，税务预期管理之目标要更加突出改革长远性。任何一项改革措施或制度的完善应基于长远目标，明确改革的目标定位，建立制度化、法治化、长效化机制，避免或减少临时性、应急性、短期性的做法，保持有效性、稳定性、确定性。党的二十届三中全会要求研究同新业态相适应的税收制度，完善对重点领域和关键环节支持机制，健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度。这些改革措施将着力点放在稳定相关行为主体预期、激发其内在动力和创新活力上，是管长远的治本之策，体现了“稳中求进、以进促稳、先立后破”的改革思路。基于此，税制改革应坚持系统观念和整体设计，将其置于国家治理的高度予以谋划和推进，系统考虑每项改革措施对政府、企业、公众利益的不同影响，不断寻求最优解。对涉及面广、影响力度大的重大规划和重大改革等，在制定过程中要广泛听取企业的意见，有的专项政策可以更多参考吸收企业的建议。同时，政策实施要合理设置缓冲过渡期，给企业留出必要的适应调整时间。此外，除需要依法保密和重要敏感的事项外，可发挥专家学者的业务专长，通过专家解读等形式向公众传递信号，帮助市场主体和人民群众提前了解政策精神、稳定心理预期。

四、推动中国式现代化税务实践预期管理的政策建议

基于上述对中国式现代化税务实践预期管理的时代内涵、体制机制和目标定位的认识，本文就推动中国式现代化税务实践预期管理提出三点政策建议。

其一，努力建立健全税务预期管理的工具体系。为更好地发挥税收稳预期的作用，推动中国式现代化税务实践预期管理，需立足工作实际，认真吸取发展改革委、金融等部门的实践经验，认真研究并推进以下重点工作。一是持续发挥税务公开工具的积极作用。近年来，国务院新闻办公室在重要时间节点会召开新闻发布会，邀请相关部委对国家宏观经济形势和政策进行解读；国家税务总局经常召开新闻发布会，及时解答市场主体关心的热点话题，主动引导市场预期；中央主流媒体也会邀请专家学者进行解读，并广泛宣传报道，积极引导市场行为。下一步，可根据国情，建立财税政策信息联合宣传机制，发挥国家税务总局作为发布税收政策信息的重要渠道作用，加强与财政、人力资源和社会保障等部门协作，对重要时间节点、重大政策调整、市场主体普遍关注的重大舆情信息等进行前瞻性、引导性解读，及时公布重要的税收政策和相关信息，以减少政策滞后性，防止公众误读而产生错误预期，进而推动税务预期管理。二是继续完善征纳沟通工具的制度性安排。近年来，我国政策制定的透明度日趋提高，每年一度的中央经济工作会议已经成为引导市场预期的重要风向标。作为国家宏观调控的重要支撑点，税务部门要提高政策制定的透明度，不断完善现代化“以税咨政”新机制，建立起双向信息传递渠道，使市场信息及时传递到决策层和预期管理的主体。例如，可以建立重大税收政策制定听证会制度，邀请专家学者参与重大政策的研讨，广泛听取社会公众的意见建议等。同时，要注重信息披露的准确性和可理解性，并及时做好政策反馈和市场引导。三是持续探讨指数发布工具的可行性。要积极且实事求是地研究在税务实践中适时引入纳税人法治指数、便利指数、满意指数、信心指数等，提高对税务预期管理的支撑能力。目前，税务部门在利用大数据信息强化税收分析、主动服务领导决策方面已取得显著成效，积累了丰富经验。下一步可以考虑逐步拓展应用到市场预期管理领域。应深入挖掘税收数据变动的深层次原因，力争对宏观经济、税收走势和税收征管作出先导性、指向性研判，揭示经济税收发展规律，引导市场主体经营行为，提高预期管理水平。

其二，努力建立健全税务预期管理的应用体系。可以考虑强化三个方面工作。一是强化风险防控应用。在涉税问题发生之前，应积极做好涉税风险的应对工作。税务部门要把主动帮助纳税人防范化解涉税风险作为新时期纳税服务工作的重要举措，主动利用自身的税收资源优势，通过不断优化纳税服务满足纳税人合理规避涉税风险的内在需求，帮助引导纳税人实现合理纳税。一方面，应坚持“防大于治”的工作原则，构建“无处不在、无事不扰”的税源监控体系，将风险控制贯穿应用于日常征管工作中，开展引导纳税人防范和规避涉税风险的主动性服务。另一方面，可以运用柔性行政行为，在职责范围内采取指导、建议、劝告等柔性行政方式，通过发布涉税风险事前提醒、提供涉税风险管理建议书、签订合作遵从协议等方法主动帮助纳税人防范涉税风险，引导纳税遵从。二是强化税收分析应用。应合理利用税收大数据，强化税收分析和辅政建言，为地方政府的经济发展决策提供有益参考。可利用经济税源调查资料和税收征管数据，预测未来税收的发展趋势。企业可以根据这些预测，调整其经营策略和纳税计划，以更好地适应未来的税收环境。对税收政策执行情况的评估，可以揭示税收政策对企业和整体经济的影响，有助于企业了解政策实施的实际情况以及可能带来的税负变化，进而调整其纳税预期和经营策略。另外，关于宏观税负和微观税负一直是企业和媒体非常关注的话题。要提高税负管理的透明度，增强官方话语权，做好市场和舆情预期分析引导工作。三是强化征纳沟通应用。应建立税务部门与企业更为开放的对话机制，以便企业及时获取税务方面的最新信息和指导帮助。要进一步建立健全“税企面对面”常态化沟通交流机制，拓展税企多层次、立体式交流沟通渠道，更好促进税企双方增进理解、强化共同体意识。基层税务机关处于服务纳税人的最前线，是服务纳税人“最后一公里”的重要执行者，也是能够及时获取纳税人动态的第一观察者。基层税务机关可以通过开展税企座谈会、走访调研、做好税收宣传月的宣传工作、创建信息化互动平台等多种方式和途径，构建税企常态化沟通交流机制，强化税企间的沟通交流，做好税收政策的宣传辅导。例如，针对大企业，可以建立重点税源定期巡访制度，明确税企沟通对接事项和流程，鼓励纳税人通过税企定期沟通交流机制主动告知重大涉税信息、税收不确定性等情况，不断完善系统对接管理模式。

其三，努力建立健全税务预期管理的保障体系。税务预期管理是一项系统工程，必须持续加强其保障体系建设，具体可以考虑三个方面。一是强化政策一致性评估，增强预期取向一致性。加强宏观政策取向一致性评估是党中央的明确要求，有助于有效改善预期、提振信心。只有财政、货币、就业、产业等经济政策之间相互配合，且经济政策和非经济政策之间也协同联动，才能实现宏观调控组合效应的最大化。在稳预期中，税务部门承担着义不容辞的责任，但这从来不是税务部门单独可以完成的工作，特别是财税政策的出台，需要财政、税务、金融等多部门相互协调和支持配合。如果税务部门针对市场主体出台的政策与其他部门出台的政策取向不一致，就会造成政策错位、相互掣肘。通过开展政策一致性评估，可以使各项政策的协同性明显提升，确保同向发力、形成合力。要健全完善评估机制，科学精准评估政策影响，高质量做好宏观政策取向一致性评估工作，稳定政策预期。二是优化营商环境，增强纳税人的信任度。传统的纳税服务侧重于税收政策发布后的跟进辅导宣传培训和便利化改革的举措，而基于预期管理的纳税服务应当是在政策发布前对纳税人预期的研判预测和前端的服务引导，促进企业前端的合规经营和纳税遵从。因此，推动税务预期管理，实现征纳预期均衡，需进一步提升税务工作的前瞻性和预测性。应从着力打造市场化、法治化、国际化一流营商环境入手，积极探索并加快构建相关指标体系，强化税收政策透明度和稳定性，提高政策发布的及时性和各主要指标的可获取性，以此体现政府对各类市场主体的服务意识。应深入贯彻落实国务院“高效办成一件事”的工作要求，聚焦办税缴费中高频事项和纳税人缴费人反映的突出问题，深化拓展内外部协同配合，充分发挥税收大数据作用，提高“好办事”的便利和“办成事”的效率。要进一步完善税费服务诉求解决机制，着力推动“接诉即办”向“未诉先办”延伸，依托征纳互动跨区域协同能力，不断扩大“跨省通办”“跨市通办”事项，降低办税成本，激发市场活力。要主动回应纳税人关切，实现征纳良性互动，增强纳税人的信任度，主动引领市场预期，确保稳预期政策确实有效落地。三是加快人才培养，增强预期管理的人才保障。税务预期管理的主体是税务人，对象是纳税人。健全税务预期管理，必须处理好两者关系，避免出现信息不对称的情况。一支具有法治精神、专业能力、执行效能、廉洁品质的税务干部队伍，本身就能向纳税人传递良好预期的信号。因此，要加快提升税务机关专业化人才素质和能力，特别是在大模型算法、人工智能等新技术应用等方面培养高素质人才，以便利用大模型算法深度分析海量数据，准确识别纳税人需求和偏好，通过人工智能驱动自动化精准推送。同时，应坚持分类分级培养。针对决策层，要着力提升其把握方向、洞察未来、相机抉择的能力，不断积累预期管理经验和知识储备，提高驾驭复杂局面的能力。针对管理层，要着力提升其把握本条线政策规定、规章制度建设、落地措施的能力，提高承上启下、组织调度的能力。针对执行层，要突出强基固本，因地制宜深入实施数字化转型条件下的税费征管“强基工程”，不断坚实基层和加强人才保障。

预期管理作为一种基本理念和管理方式，要立足现实，将其融入中国式现代化税务实践的全过程和各领域，发挥其对税务各项工作的协同和促进作用。同时，要统筹处理好预期管理与安全管理、信息发布与工作保密、工具体系建设与具体操作应用等关系，稳中求进地推动税务预期管理，为高质量推进中国式现代化税务实践提供坚强保障。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2025年第3期。）